En el discurso político invariablemente se respalda la tesis del fortalecimiento de las instituciones proclives al desarrollo, la modernización política y la observancia de los derechos humanos. Progreso económico, democracia y equidad se exaltan como los pilares constitutivos, imprescindibles, de la vida civilizada de los países y de la misma legitimidad de los gobiernos.
Así mismo, a la política social no se atribuye el objetivo único de aliviar la pobreza, sino también el de reducir o compensar multitud de riesgos que enfrenta la población. De ahí los sistemas de pensiones y los seguros de invalidez, de desempleo o enfermedad. Por eso las responsabilidades estatales resultan dobles: si es posible, erradicar los riesgos, y, en caso contrario, compensar los percances.
Sin embargo, la realidad suele ser distinta. Subsisten intereses y barreras hasta ahora infranqueables para la armonización consensual de la economía con la justicia social, y de las demandas ciudadanas con las exigencias del orden económico internacional. Durante el último cuarto de siglo, el paradigma económico neoliberal circunscribió las metas económicas –y de paso las sociales– a la estabilización de precios y de las cuentas públicas, con claro descuido del crecimiento y del resguardo de la igualdad colectiva.
Las tesis orientadoras de la evolución de las garantías sociales se han alterado mucho con las mudanzas del tiempo, aunque los cambios hayan pasado casi desa-percibidos, sin mayor debate público. En las décadas de los cuarenta y los cincuenta predominaba la visión de que el reparto del ingreso podría mejorarse por dos vías: una, la redistribución más o menos radical, directa, ejemplificada claramente en la reforma agraria. La otra, a través de la ingeniería social dirigida a intensificar los procesos de desarrollo y modernización económicos con el fin de agrandar el pastel a distribuir, al mismo tiempo que se verificaba un impacto positivo sobre la productividad y los salarios.
La primera mudanza paradigmática relegó al olvido las fórmulas de manipulación directa de la distribución de la riqueza, del ingreso o del poder, para descansar medularmente en los efectos percoladores del crecimiento. La idea de hacer del desarrollo la meta social fundamental, y la de acompañarla con la creación de instituciones de respaldo, toman carta de naturalización en las tres décadas que siguen al comienzo de los años cincuenta.
Luego, las vicisitudes económicas, sobre todo la crisis latinoamericana de la deuda externa y las fuerzas del nuevo orden internacional, inducen nuevas alteraciones en el modo de concebir el tratamiento de los problemas y las garantías sociales. Por un lado, algunos excesos del populismo resultaron insostenibles y, sobre todo, incongruentes con la dirección central de las estrategias dirigidas al desmantelamiento del intervencionismo estatal y a la apertura de fronteras. Por otra parte, los programas de estabilización de los ochenta limitaron los alcances de la ingeniería social y estorbaron la recuperación pronta de las tasas de desarrollo. Todo ello hace perder prelación a la política macrosocial, y fuerza para cambiar de enfoque.
De aquí nace otra adaptación paradigmática que aleja a la política social del intento de reducir directa –redistribución– o indirectamente –vía desarrollo– la desigualdad, y la centra en la tarea más limitada e inmediata de abatir los síntomas de la pobreza y su intensa difusión entre los grupos vulnerables. Se busca llevar alivio a los más desprotegidos, más que corregir las fuerzas que los sumergen en esa situación. Acaso el defecto más serio de las garantías sociales contemporáneas sea el de encubrir la separación de las demandas de una democracia verdaderamente incluyente con respecto a los objetivos ahora estrechos de la política económica. De sumarse, sin duplicaciones, pobres e informales, entre 40% y 50% de la población no tiene voz ni influencia en las decisiones que afectan a su bienestar.
Hay aquí una desarticulación medular de las políticas públicas. La cuestión es seria porque se dejan de lado las metas del empleo y de la distribución, pilares insustituibles de sustentación del bienestar de los países. En consecuencia, la eficiencia que se gana con la supresión de subsidios y la focalización de las erogaciones públicas no basta para compensar la desocupación, la pobreza y las desigualdades derivadas de la situación de cuasi-estancamiento estabilizador que priva desde los años ochenta.
En esa lógica, en vez de combatir la aparición de la pobreza, sólo se pretende atemperar algunas de sus “consecuencias”. Así se elude el problema de fortalecer, de multiplicar, las fuentes de crecimiento, como antes se eludió el de redistribuir directamente riqueza o ingreso. Los programas se articulan en torno a grupos-objetivo bien definidos, tipificados como los más necesitados. Sin duda, esos enfoques, plasmados en los programas de Sedesol, Progresa-Oportunidades o Procampo, son útiles, indispensables, para focalizar la ayuda a los grupos donde son más agudas las necesidades o donde los riesgos del estallido social pudieran ser inminentes; también tienen la virtud de ahorrar, de racionalizar el gasto público y de ser, además, funcionales a las estrategias estabilizadoras en boga al subordinar cualquier arreglo social a las posibilidades de los llamados fundamentos económicos.
Lograr la aceptación ciudadana del paradigma descrito fue un trabajo arduo que incluso debió incurrir en exageraciones ideológicas. Así, se satanizó la política social por entrañar interferencia estatal en el funcionamiento del mercado y en el logro de la eficiencia productiva. Las críticas al estado de bienestar y al populismo se extremaron al punto de considerar mucho del gasto social como enemigo de la salud financiera de los gobiernos y como expediente espurio para ganar popularidad o influir en las elecciones.
En cualquier caso, en vez de emprender una reforma fiscal encaminada a gravar a los pudientes, junto a la focalización, se prefirió la vía de sustituir erogaciones sociales del gobierno a través de los servicios del mercado. La subrogación, la delegación o privatización de algunos servicios sociales –sobre todo los de salud y educación– avanzan rápidamente hasta alcanzar niveles insospechados. Ya en 2002 el gasto privado en salud excedía al del conjunto del sector público (3.4% y 2.7% del producto, respectivamente). Y otro tanto ocurre hoy en materia educativa. Sin embargo, ello no descarga al Estado de sus responsabilidades, ya que se trata de servicios privados caros, confinados a los estratos de la población de ingresos medios altos o superiores.
Se ha logrado una macroeconomía saludable en materia de estabilidad de precios. Y una macroeconomía críticamente enferma en términos de mercado de trabajo y equidad social. La inflación se ha reducido a un nivel que no desmerece del comportamiento de la misma variable entre nuestros principales socios comerciales. Las cuentas públicas arrojan un desequilibrio presupuestario inferior al estadunidense. El tipo de cambio, después de la debacle de 1995, se ha estabilizado, cuando no revaluado.
En contraste, el sector moderno de la economía rechaza a casi todos los jóvenes de nuevo ingreso a la fuerza de trabajo. Alrededor de 400 mil personas emigran cada año y muchos más han de quedar inscritos en ocupaciones de bajísima productividad. El mercado de trabajo se precariza. Proliferan los contratos temporales o de tiempo parcial; por lo menos hay 11 millones de trabajadores despojados de prestaciones; el 17.5% (2004) tiene ingresos inferiores al mínimo. Y este último ha caído 70% en términos reales entre 1980 y 2005, mientras más de 60% de la fuerza de trabajo (2003) no está amparada por ninguno de los principales sistemas de seguridad social.
En tales condiciones, a la población de ingresos bajos sólo le queda como vía de escape la protección familiar. Un número creciente de mujeres –y niños– se incorporan al mercado de trabajo, sobre todo al informal o de tiempo parcial, sin desatender las tareas domésticas, con menores sueldos, con acceso limitado a servicios y sin contar con transferencias estatales o privadas compensatorias. Se vienen acumulando sobrecargas enormes de responsabilidades y exigencias que erosionan la estructura familiar al imponer sacrificios, principalmente a las mujeres, al punto de llegar a límites físicos y de tiempo casi insuperables.
En síntesis, las instituciones básicas de respaldo a las garantías sociales (gobierno, mercado, familias) se desgastan peligrosa y simultáneamente sin poder descargar entre sí las responsabilidades que ya no pueden satisfacer algunas o todas. Más aún, las mejoras parciales recientes en las condiciones de pobreza obedecen más a los esfuerzos y sacrificios adaptativos de la población –ocupaciones múltiples, trabajo femenino, migración y remesas– que a los efectos de las políticas públicas.
El problema de la exclusión
La crónica crisis fiscal del Estado impide que los órganos gubernamentales asuman funciones sociales en escala suficiente; la prestación de servicios sociales vía el mercado excluye al grueso de los hogares pobres o de ingresos bajos; las familias –y singularmente las mujeres– absorben el costo de la transición económica, pero sus capacidades menguan ante el embate de la escasez de empleos, los bajos ingresos y los complejos fenómenos sociodemográficos que disuelven los núcleos familiares.
El meollo del problema deriva de la incongruencia entre las estrategias microsociales incluyentes y los enfoques macroeconómicos excluyentes, incapaces en conjunto de atacar con verdadera efectividad los problemas de la marginación y la pobreza. El sector moderno de la economía, sobre todo las actividades industriales, ha dejado de absorber a las oleadas generacionales de nuevos trabajadores y de emplear los excedentes de mano de obra de la agricultura. Es decir, se ha creado un mecanismo macroeconómico y macrosocial perverso de fomento a la exclusión que los programas microsociales alivian pero no son capaces de erradicar.
Y tampoco se avanza en crear servicios sociales modernos de suficiente cobertura –seguro de desempleo, salud universal, educación gratuita, servicios a las familias– que sean exigibles judicialmente para imprimirles efectividad y para hacer factible la flexibilización del régimen laboral, que hasta ahora consiste en suprimir derechos adquiridos sin compensación alguna. El atraso de nuestro país en todos esos terrenos es notorio. Costa Rica, Brasil, Chile, Cuba, cuentan con servicios universales de salud; en Estados Unidos alrededor de 40% o 50% del presupuesto federal ampara derechos sociales exigibles ante los tribunales, es decir, erogaciones intocables, aun cuando generen o agraven los déficit presupuestarios.
La situación descrita se viene traduciendo en el crecimiento explosivo del sector informal, en pobreza crónica, en el desaprovechamiento del bono demográfico, en la emigración, en el empleo corruptor del narcotráfico y del crimen organizado. En rigor, ganar la batalla contra la injusticia social y los rezagos económicos implica dar un contundente golpe de timón a la orientación de las políticas públicas en varios frentes, incluida la necesidad de hacer paulatinamente exigibles los programas micro-sociales, así como negar aprobación a reformas que, por sus efectos primarios o secundarios, alienten la exclusión y los sesgos concentradores del ingreso nacional, como serían los del CETU.
Desenmarañar la madeja no es simple por cuanto la interacción obligada de los estratos macro y micro de la política social no sólo debe verse desde el punto de vista económico y sociológico, sino también desde el institucional. En el último cuarto de siglo se han derruido instituciones y erigido otras proclives a perpetuar exclusión y desigualdad. Valga la mención de un caso ilustrativo: la Ley Orgánica del Banco de México le confirió, con su autonomía, la responsabilidad única de velar por la estabilidad de precios, con entero descuido de la estabilidad del empleo o del crecimiento.
En suma, gobierno y legisladores, al emprender la reforma del Estado, enfrentan la enorme tarea de enmendar consensual, democráticamente, los errores, vacilaciones, sesgos y vacíos de las políticas públicas del último cuarto de siglo; los retos de hermanar la atención a los pobres con la tarea de ofrecerles empleos que los libren de la marginación transgeneracional en que viven.
Así mismo, a la política social no se atribuye el objetivo único de aliviar la pobreza, sino también el de reducir o compensar multitud de riesgos que enfrenta la población. De ahí los sistemas de pensiones y los seguros de invalidez, de desempleo o enfermedad. Por eso las responsabilidades estatales resultan dobles: si es posible, erradicar los riesgos, y, en caso contrario, compensar los percances.
Sin embargo, la realidad suele ser distinta. Subsisten intereses y barreras hasta ahora infranqueables para la armonización consensual de la economía con la justicia social, y de las demandas ciudadanas con las exigencias del orden económico internacional. Durante el último cuarto de siglo, el paradigma económico neoliberal circunscribió las metas económicas –y de paso las sociales– a la estabilización de precios y de las cuentas públicas, con claro descuido del crecimiento y del resguardo de la igualdad colectiva.
Las tesis orientadoras de la evolución de las garantías sociales se han alterado mucho con las mudanzas del tiempo, aunque los cambios hayan pasado casi desa-percibidos, sin mayor debate público. En las décadas de los cuarenta y los cincuenta predominaba la visión de que el reparto del ingreso podría mejorarse por dos vías: una, la redistribución más o menos radical, directa, ejemplificada claramente en la reforma agraria. La otra, a través de la ingeniería social dirigida a intensificar los procesos de desarrollo y modernización económicos con el fin de agrandar el pastel a distribuir, al mismo tiempo que se verificaba un impacto positivo sobre la productividad y los salarios.
La primera mudanza paradigmática relegó al olvido las fórmulas de manipulación directa de la distribución de la riqueza, del ingreso o del poder, para descansar medularmente en los efectos percoladores del crecimiento. La idea de hacer del desarrollo la meta social fundamental, y la de acompañarla con la creación de instituciones de respaldo, toman carta de naturalización en las tres décadas que siguen al comienzo de los años cincuenta.
Luego, las vicisitudes económicas, sobre todo la crisis latinoamericana de la deuda externa y las fuerzas del nuevo orden internacional, inducen nuevas alteraciones en el modo de concebir el tratamiento de los problemas y las garantías sociales. Por un lado, algunos excesos del populismo resultaron insostenibles y, sobre todo, incongruentes con la dirección central de las estrategias dirigidas al desmantelamiento del intervencionismo estatal y a la apertura de fronteras. Por otra parte, los programas de estabilización de los ochenta limitaron los alcances de la ingeniería social y estorbaron la recuperación pronta de las tasas de desarrollo. Todo ello hace perder prelación a la política macrosocial, y fuerza para cambiar de enfoque.
De aquí nace otra adaptación paradigmática que aleja a la política social del intento de reducir directa –redistribución– o indirectamente –vía desarrollo– la desigualdad, y la centra en la tarea más limitada e inmediata de abatir los síntomas de la pobreza y su intensa difusión entre los grupos vulnerables. Se busca llevar alivio a los más desprotegidos, más que corregir las fuerzas que los sumergen en esa situación. Acaso el defecto más serio de las garantías sociales contemporáneas sea el de encubrir la separación de las demandas de una democracia verdaderamente incluyente con respecto a los objetivos ahora estrechos de la política económica. De sumarse, sin duplicaciones, pobres e informales, entre 40% y 50% de la población no tiene voz ni influencia en las decisiones que afectan a su bienestar.
Hay aquí una desarticulación medular de las políticas públicas. La cuestión es seria porque se dejan de lado las metas del empleo y de la distribución, pilares insustituibles de sustentación del bienestar de los países. En consecuencia, la eficiencia que se gana con la supresión de subsidios y la focalización de las erogaciones públicas no basta para compensar la desocupación, la pobreza y las desigualdades derivadas de la situación de cuasi-estancamiento estabilizador que priva desde los años ochenta.
En esa lógica, en vez de combatir la aparición de la pobreza, sólo se pretende atemperar algunas de sus “consecuencias”. Así se elude el problema de fortalecer, de multiplicar, las fuentes de crecimiento, como antes se eludió el de redistribuir directamente riqueza o ingreso. Los programas se articulan en torno a grupos-objetivo bien definidos, tipificados como los más necesitados. Sin duda, esos enfoques, plasmados en los programas de Sedesol, Progresa-Oportunidades o Procampo, son útiles, indispensables, para focalizar la ayuda a los grupos donde son más agudas las necesidades o donde los riesgos del estallido social pudieran ser inminentes; también tienen la virtud de ahorrar, de racionalizar el gasto público y de ser, además, funcionales a las estrategias estabilizadoras en boga al subordinar cualquier arreglo social a las posibilidades de los llamados fundamentos económicos.
Lograr la aceptación ciudadana del paradigma descrito fue un trabajo arduo que incluso debió incurrir en exageraciones ideológicas. Así, se satanizó la política social por entrañar interferencia estatal en el funcionamiento del mercado y en el logro de la eficiencia productiva. Las críticas al estado de bienestar y al populismo se extremaron al punto de considerar mucho del gasto social como enemigo de la salud financiera de los gobiernos y como expediente espurio para ganar popularidad o influir en las elecciones.
En cualquier caso, en vez de emprender una reforma fiscal encaminada a gravar a los pudientes, junto a la focalización, se prefirió la vía de sustituir erogaciones sociales del gobierno a través de los servicios del mercado. La subrogación, la delegación o privatización de algunos servicios sociales –sobre todo los de salud y educación– avanzan rápidamente hasta alcanzar niveles insospechados. Ya en 2002 el gasto privado en salud excedía al del conjunto del sector público (3.4% y 2.7% del producto, respectivamente). Y otro tanto ocurre hoy en materia educativa. Sin embargo, ello no descarga al Estado de sus responsabilidades, ya que se trata de servicios privados caros, confinados a los estratos de la población de ingresos medios altos o superiores.
Se ha logrado una macroeconomía saludable en materia de estabilidad de precios. Y una macroeconomía críticamente enferma en términos de mercado de trabajo y equidad social. La inflación se ha reducido a un nivel que no desmerece del comportamiento de la misma variable entre nuestros principales socios comerciales. Las cuentas públicas arrojan un desequilibrio presupuestario inferior al estadunidense. El tipo de cambio, después de la debacle de 1995, se ha estabilizado, cuando no revaluado.
En contraste, el sector moderno de la economía rechaza a casi todos los jóvenes de nuevo ingreso a la fuerza de trabajo. Alrededor de 400 mil personas emigran cada año y muchos más han de quedar inscritos en ocupaciones de bajísima productividad. El mercado de trabajo se precariza. Proliferan los contratos temporales o de tiempo parcial; por lo menos hay 11 millones de trabajadores despojados de prestaciones; el 17.5% (2004) tiene ingresos inferiores al mínimo. Y este último ha caído 70% en términos reales entre 1980 y 2005, mientras más de 60% de la fuerza de trabajo (2003) no está amparada por ninguno de los principales sistemas de seguridad social.
En tales condiciones, a la población de ingresos bajos sólo le queda como vía de escape la protección familiar. Un número creciente de mujeres –y niños– se incorporan al mercado de trabajo, sobre todo al informal o de tiempo parcial, sin desatender las tareas domésticas, con menores sueldos, con acceso limitado a servicios y sin contar con transferencias estatales o privadas compensatorias. Se vienen acumulando sobrecargas enormes de responsabilidades y exigencias que erosionan la estructura familiar al imponer sacrificios, principalmente a las mujeres, al punto de llegar a límites físicos y de tiempo casi insuperables.
En síntesis, las instituciones básicas de respaldo a las garantías sociales (gobierno, mercado, familias) se desgastan peligrosa y simultáneamente sin poder descargar entre sí las responsabilidades que ya no pueden satisfacer algunas o todas. Más aún, las mejoras parciales recientes en las condiciones de pobreza obedecen más a los esfuerzos y sacrificios adaptativos de la población –ocupaciones múltiples, trabajo femenino, migración y remesas– que a los efectos de las políticas públicas.
El problema de la exclusión
La crónica crisis fiscal del Estado impide que los órganos gubernamentales asuman funciones sociales en escala suficiente; la prestación de servicios sociales vía el mercado excluye al grueso de los hogares pobres o de ingresos bajos; las familias –y singularmente las mujeres– absorben el costo de la transición económica, pero sus capacidades menguan ante el embate de la escasez de empleos, los bajos ingresos y los complejos fenómenos sociodemográficos que disuelven los núcleos familiares.
El meollo del problema deriva de la incongruencia entre las estrategias microsociales incluyentes y los enfoques macroeconómicos excluyentes, incapaces en conjunto de atacar con verdadera efectividad los problemas de la marginación y la pobreza. El sector moderno de la economía, sobre todo las actividades industriales, ha dejado de absorber a las oleadas generacionales de nuevos trabajadores y de emplear los excedentes de mano de obra de la agricultura. Es decir, se ha creado un mecanismo macroeconómico y macrosocial perverso de fomento a la exclusión que los programas microsociales alivian pero no son capaces de erradicar.
Y tampoco se avanza en crear servicios sociales modernos de suficiente cobertura –seguro de desempleo, salud universal, educación gratuita, servicios a las familias– que sean exigibles judicialmente para imprimirles efectividad y para hacer factible la flexibilización del régimen laboral, que hasta ahora consiste en suprimir derechos adquiridos sin compensación alguna. El atraso de nuestro país en todos esos terrenos es notorio. Costa Rica, Brasil, Chile, Cuba, cuentan con servicios universales de salud; en Estados Unidos alrededor de 40% o 50% del presupuesto federal ampara derechos sociales exigibles ante los tribunales, es decir, erogaciones intocables, aun cuando generen o agraven los déficit presupuestarios.
La situación descrita se viene traduciendo en el crecimiento explosivo del sector informal, en pobreza crónica, en el desaprovechamiento del bono demográfico, en la emigración, en el empleo corruptor del narcotráfico y del crimen organizado. En rigor, ganar la batalla contra la injusticia social y los rezagos económicos implica dar un contundente golpe de timón a la orientación de las políticas públicas en varios frentes, incluida la necesidad de hacer paulatinamente exigibles los programas micro-sociales, así como negar aprobación a reformas que, por sus efectos primarios o secundarios, alienten la exclusión y los sesgos concentradores del ingreso nacional, como serían los del CETU.
Desenmarañar la madeja no es simple por cuanto la interacción obligada de los estratos macro y micro de la política social no sólo debe verse desde el punto de vista económico y sociológico, sino también desde el institucional. En el último cuarto de siglo se han derruido instituciones y erigido otras proclives a perpetuar exclusión y desigualdad. Valga la mención de un caso ilustrativo: la Ley Orgánica del Banco de México le confirió, con su autonomía, la responsabilidad única de velar por la estabilidad de precios, con entero descuido de la estabilidad del empleo o del crecimiento.
En suma, gobierno y legisladores, al emprender la reforma del Estado, enfrentan la enorme tarea de enmendar consensual, democráticamente, los errores, vacilaciones, sesgos y vacíos de las políticas públicas del último cuarto de siglo; los retos de hermanar la atención a los pobres con la tarea de ofrecerles empleos que los libren de la marginación transgeneracional en que viven.
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